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PPP是一個新概念,是指政府和社會資本合作的關系。實際上我國從80年代就開始施行了,實踐中的BOT項

PPP是一個新概念,是指政府和社會資本合作的關系。實際上我國從80年代就開始施行了,實踐中的BOT項目、BT項目實質上就是PPP,租賃公司一直在參與PPP,最近幾年租賃公司介入的一些地鐵項目、高速公路項目從廣義來說就是PPP。

2014年隨著我國財政制度的改革,政府開始大力推廣PPP。政府為什么推廣PPP,目的是什么?主要是民生資金的需求到了快速增長期,收支矛盾在短期內沒有辦法緩解,讓政府花小錢辦大事,實現成本最低化,效益最優化、績效最大化,而引入的一個新的機制。

過去幾年在基礎設施和公共服務領域融資的做法,土地財政也好、地方融資平臺也好,其假設的前提是土地供給是充沛的、源源不斷的,政府的信用是最高的、責任是無限的,實際上是不是?政府能不能為這些融資承擔無限責任?肯定不行。

2014年《預算法》修訂,進行預算管理制度改革,財政部發布了43號文,對地方政府債務實行規模控制。根據《預算法》的規定,地方政府只能通過發行債券方式來舉債,地方債納入預算,經地方人大審批,這是一個非常嚴格的標準。

我國于2014年開始推廣PPP以后,國務院進行了戰略部署,發布了相關文件,地方政府也是積極響應,提供了大量項目。三年來,PPP相關文件超過了360個,PPP項目數量也很大,據財政部PPP中心統計,截至2017年九月底,全國PPP項目庫累計入庫項目14220個,項目金額17.8萬億,覆蓋31個省(直轄市、自治區),未來PPP將成為地方政府進行基礎設施和公共服務投資的主要渠道。大量的項目和資金需求,這個時候就是租賃公司的機會。

關于PPP的適用范圍,根據國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)的規定,主要是“圍繞增加公共產品和公共服務供給,在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域,廣泛采用政府和社會資本合作模式”。

這些項目的特點是具有公益性,投資大、期限長、需求穩定,投資有回報。國務院法制辦今年八月份公布了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》向社會征求意見,該《條例(征求意見稿)》第三條概括了PPP項目的特點:“符合下列條件的基礎設施和公共服務項目,可以采用政府和社會資本合作模式:(一)政府負有提供責任;(二)需求長期穩定;(三)適宜由社會資本方承擔。”PPP結構通常有四方當事人,政府方、施工建設方、運營方,還有資金投入方,四方來達成。

PPP常用的模式有BOT(建設-運營-移交)、BOOT(建設-擁有-運營-移交)、BTO(建設-轉讓-經營)、TOT(轉讓-運營-移交)、ROT(改建-運營-移交)、PPP+EPC(設計、采購、施工、建設、投資、融資、運營、維護)等,有很成功的案例,例如北京地鐵四號線就是PPP,該項目建設期4年,運營期30年,30年后由項目公司無償移交給國有的京投公司,建設期內107億土建投資由京投公司承擔,46億設備由民間資本方香港地鐵公司投資,項目公司獲得特許經營權,運營維護,收回投資,北京市交通委監管。PPP也有失敗的案例,例如杭州灣大橋,評估造價80億,年車流量1867萬輛,實際造價210億,年車流量1100萬輛。

再如福州刺桐大橋項目,項目建成以后,由于條件沒有達成,政府又在附近修了一座免費橋。這兩個項目投資者損失慘重。不僅中國有失敗的案例,外國也有,例如英法海底隧道,花大價錢建造,沒有充分預計到渡船的經濟性,使得使用量不大。臺灣高鐵項目,用日本的車身和法國的信號系統,不兼容,出現問題。失敗的原因是多種多樣的,評估誤差損失、預期利益損失、唯一性等約定不明或估計不足,條款欠缺,在沒有明確法律規定的情況下,合同的重要性凸顯。

PPP項目的特點:現金流相對穩定、可預測;經營模式區域性明顯、增長性有限;客戶群體相對固定;短期投資、長期受益;一次性投資高、維護費用相對較低;固定資產為主。

PPP項目主要融資方式有哪些?

除投資者自身的出資外,最大的資金來源是銀行貸款,但是銀行貸款期限有問題;其次還有債券融資,但發債券要求很高;股權融資有新三板、有上市等等,有很多嚴格要求。還有PPP產業發展基金,國家發了文件專門設立發展基金,但總量有限。

融資租賃是PPP實踐中一直在用的融資方式,對于存量項目,可以采用售后回租的方式,對于增量項目,一個辦法是參與設立項目公司,但是對金融租賃公司來說存在監管需要開放的問題;另一個辦法是不參與股權出資,僅僅提供部分資產的融資,在這里面項目融資租賃是一個非常好的模式,還包括聯合租賃、杠桿租賃等等。

最近三年,PPP項目上了很多,出現過熱的現象,今年11月份相關部門發了兩個文件進行調整,一是財政部辦公廳2017年11月10日發布《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號),要求各地財政局清理整頓,把不符合條件PPP項目清除出庫,防止PPP異化為新的融資平臺。而是國有資產監督管理委員會2017年11月17日發布《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》(國資發財管〔2017〕192號),警戒央企PPP業務風險,要求央企投資PPP有一個總量限制,因為從現在統計來看,入圍PPP項目的主體還是央企占多數,差不多達到50%以上。

這是租賃的機會,PPP要發展,這么大投資,融資租賃本身就是一種投資的工具,會有機會。但是也面臨很多挑戰,主要是PPP法律環境存在很多問題,首先沒有統一立法,政府和社會資本究竟是什么關系?是平等民事主體關系?還是管理和被管理的關系?這個性質要把它界定清楚。

其次是土地落實問題,到現在為止所有PPP項目土地是一個頭痛的問題,土地問題幾乎都沒有落實,嚴格根據法律規定的話,很多沒有取得土地使用權。

第三是權屬問題,BOT不是固定資產,屬于金融資產和無形資產,限制了30年內所有權,因為PPP最長要30年,導致產生融資的困難。

四是操作中的問題,實踐中存在新官不理舊賬的現象。

五是政府監管問題,PPP項目涉及到政府監管問題,政府要保證提供良好的公共服務,投資者需要收回投資,要取得一個平衡。

六是列入預算問題,根據《預算法》政府所有支出都應該納入預算,政府預算是一年一預算,只預算一年,PPP項目最長30年,存在財政預算的不可預期性,需要與中長期財政規劃銜接,這些需要立法進行規范。

第七是項目公司SPV問題。現在基本上都說PPP成立一個項目公司,專門來運營,這個項目公司有很多配套的法律問題,中國《公司法》上沒有SPV(特殊目的載體),如果項目公司成為公司法上的公司,其融資問題、稅務問題、退出機制都會顯得過重,不便捷、不輕盈。

第八,關于政府民事責任問題,如果政府違約了,能不能把它作為民事主體來起訴或者提起仲裁?

第九,公共利益優先問題,很容易把公共利益優先于投資者利益,這是不對的。PPP已經出現了很多糾紛,有上升的趨勢,PPP立法需要完善,目前最高級別的立法是部門規章,今年8月份國務院法制辦、發改委和財政部起草了《條例》,從這個條例來看把現有的做法匯集起來,意識到目前存在的問題,提出應完善招投標、土地、稅收、特許經營、環保、價格等配套政策。但是法律環境在完善之中,最明顯的是中國人民銀行2017年10月31日發布了修訂后的《應收賬款質押登記辦法》,將“應收賬款”擴大到“能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和個公用事業項目收益權”,這些收益權可以質押,登記期限從1-5年擴展到0.5-30年,顯然是為PPP融資量身定做。

所以說為了推廣PPP,國家一些相關的政策和文件也在修改和完善之中,租賃公司應予關注。

總的來說,法律環境在完善和進步中,租賃公司在PPP領域既有機遇,又面臨挑戰。

要想發展好PPP,從政府的角度來說應該不忘初心,PPP的目的是為了提高公眾服務質量和效益,引入民間資本應該保證民間資本的正常回報,既要保障公共服務,也要合理分擔風險,從長遠來說這是PPP能夠存在、正常運營下去基本原則。

 

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